（孟 柠）
优抚工作是指国家和社会依法对以军人及其家属为主体的优抚安置对象实行物质照顾和精神抚慰的一项特殊社会工作，它直接服务于军队和国防建设，是我国社会保障体系的重要组成部分。优抚对象为新中国的建立与建设事业做出了特殊贡献，是共和国的功臣。长期以来，党和政府高度重视优抚工作，着力解决优抚对象生活难题，特别是近年来，随着改革开放不断深入，国家和各级政府出台了一系列优抚保障政策，优抚对象抚恤补助标准逐年提高，使优抚对象的生活水平和政治待遇得到明显改善。但是还应看到，随着经济社会发展，城乡一体化建设进程不断加快，优抚保障工作面临着很多新情况、新问题，现行的优抚对象抚恤补助制度有些已不适应当前社会经济发展的需求，如何适应形势发展变化，健全和完善优抚对象抚恤补助制度是当前优抚工作面临的一个新课题。我处在深入调研的基础上，对新时期如何健全和完善优抚对象抚恤补助制度进行了一些初步探讨，仅供决策参考。
一、当前优抚对象抚恤补助制度现状
优抚对象抚恤补助制度是指国家对优抚对象采取的一种物质抚慰形式。目前，按照国家有关规定，纳入优抚抚恤补助范围的优抚对象包括伤残人员（包括残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工），烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属（简称“三属”），在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员（简称“三红”），在乡复员军人，带病回乡退伍军人，参战参试退役人员（含铀矿开采人员，简称“两参”），部分60岁以上农村籍退役士兵，部分60岁以上烈士子女（含建国前被错杀人员子女）。
从抚恤补助的类型和对象来看，主要分为以下几种（抚恤补助标准以吉林省2013年10月1日实行标准为例）：
1. 伤残人员的残疾抚恤金，是国家对残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工为保卫和建设祖国而负伤致残的补偿，体现了党和国家对伤残人员政治上的褒扬和物质上的关怀。伤残抚恤金根据残情和致残性质不同分为10级28等，从最低标准的十级因公致残每年4150元至最高标准的一级因战致残每年43630元。
2.“三属”的定期抚恤金，是国家采取货币形式代为履行烈士或军人生前应尽的赡养、抚养义务，不仅体现了国家对死者亲属的抚慰，更主要的是解决他们的生活困难。目前，“三属”定期抚恤金实行的是城乡差别化标准，城镇烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属分别为每年13860元、11890元、11190元，农村分别为每年7970元、7610元、7290元。
3. “三红”、在乡复员军人的定期定量生活补助，是国家因其对民族解放和国家独立事业做出突出贡献而给予的经济补助。“三红”的生活补助标准分别为每年30250元、30250元、13650元；抗日时期、解放战争时期、抗美援朝时期在乡复员军人生活补助分别为每年8300元、7580元、7340元。
4.带病回乡退伍军人的定期定量补助，是因其服役期间身体受到一定程度慢性病伤害而给予的经济补助。带病回乡退伍军人生活补助标准为每年4150元。
5.“两参”人员生活补助，是国家对其在建国后为保卫祖国和国防建设做出重要贡献而给予的经济补助。“两参”人员生活补助标准为每年3840元。
6.部分年满60周岁农村籍退役士兵和部分年满60周岁烈士子女生活补助，是对步入老年且生活困难的退役士兵和烈士子女所给予的生活补助。农村籍老义务兵生活补助为每服一年义务兵每月补助10元，部分老烈士子女生活补助为每月130元。
二、现行优抚对象抚恤补助制度存在的主要问题
近年来，随着经济社会高速发展，优抚对象抚恤补助标准逐年提高。伤残抚恤金和“三属”定期抚恤金年均增幅15%以上，参加抗日战争、解放战争、抗美援朝战争的在乡复员军人的生活补助比2006年翻了一番。从2007年起，又先后将部分“两参”人员、60岁以上农村籍老义务兵和部分老年烈士子女纳入了优抚保障范围，使优抚对象的人数增加了一倍以上，无论从优抚保障的能力还是保障范围都得到了空前发展。但是就目前优抚抚恤补助制度而言，与经济社会发展水平、优抚对象实际需求、优抚工作的时代要求相比，还有一些相对滞后和薄弱环节。
一是“三属”的抚恤制度与城乡一体化发展形势不相适应。随着我国工业化、城市化进程不断加快，城乡一体化建设已进入了一个新的发展阶段。目前，全国取消农业和非农业二元户口性质，建立城乡统一户口登记制度的已有10多个省份。实现城乡一体化就必然要求把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，实现城乡政策平等、国民待遇一致，让农村居民享受到与城镇居民同样的权利。在现行的优抚对象抚恤补助制度中，尽管多数已做到了城乡统一，但“三属”定期抚恤金仍然实行的是城镇和农村不同标准，农村标准仅为城镇标准的60%左右。
在实际工作中，由于“三属”抚恤标准的二元化不仅使优抚对象权益受到了损害，也给优抚工作自身带来了诸多不便因素。第一，随着城市化建设的发展，城市扩容不断增大，很多以前农村用地已发展为城市用地，城乡结合部的农村、城镇人员混居现象较为普遍，但由于户籍不同致使同类优抚对象待遇却相差很大。第二，随着农村进城务工人员的大量增加，优抚对象投亲靠友进城定居的现象越来越多，加上户籍制度改革，户籍农改非的门槛大大降低，“三属”改变户籍的情况也越来越多。由于现行“三属”抚恤制度采取户籍管理，由中央财政划拨资金，每年根据各地统计上报的数据进行资金分配和调整。实行农村和城镇抚恤制度不一的二元化方式，就使得由农业户口转为城镇户口的“三属”不能及时享受相应待遇，给城乡抚恤待遇接续、优抚保障政策落实带来了一定难度。
二是抚恤补助标准与经济社会发展步伐不相适应。随着社会主义市场经济的快速发展，国家综合实力大幅提升，人民生活水平显著提高，党的十八大提出“要在保障和改善民生中加强社会建设”，“努力让人民过上更好生活”。优抚对象作为对党和国家做出特殊贡献的共和国功臣，理应优先享受改革开放的伟大成果，让他们的生活得更加美好。温家宝总理在2012年全国双拥模范城（县）命名表彰大会上强调，“要稳步提高优待抚恤保障水平。按照‘普惠’加‘优待’的原则，将优抚对象优先纳入社会保障和公共服务体系，在此基础上再享受抚恤优待政策。”从温总理讲话中可以看出，抚恤优待政策与社会保障和公共服务体系不是并列的，更不能看作仅是其中的一项内容，而是在优抚对象优先享受一般群众所能享受到的社会保障和公共服务基础上，再使其享受到抚恤优待方面的特殊政策。
近几年，尽管优抚对象抚恤补助标准逐年提高，优抚对象的生活得到明显改善。但是从在乡复员军人等优抚对象抚恤补助的实际金额来看仍然偏低。目前，在乡复员军人定补标准为每年7000多元，带病回乡退伍军人、参战参试退役人员为4000多元，特别是部分农村籍老年退役士兵和部分老年烈士子女生活补助仅为360元和1560元，与2013年吉林省城镇居民人均可支配收入22274.6元、农民人均纯收入9621.2元相比，还有相当的差距，难以体现出优抚对象的“优”来。
三是多重身份优抚对象只能享受一种抚恤的规定与优抚保障的性质不相适应。从优抚对象身份划分来看，主要有两大类别：一类是退役军人身份。包括残疾军人、在乡复员军人、带病回乡退伍军人、“两参”退役人员、部分农村籍老义务兵。另一类是“三属”身份。包括烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、部分老年烈士子女。
按照民政部、财政部《关于提高部分优抚对象定期定量补助标准的通知》（民发[2000]133号）规定，“对具有双重或多重身份的优抚对象，其抚恤或补助金，按标准最高的一种发给。”在实际工作中，多重身份优抚对象只能享受一种抚恤待遇的规定带来了很多问题和矛盾。比如，在乡复员军人是为国家打江山的功臣，其本人应当得到相应的抚恤优待，但同时他的子女参军，在部队服役期间因公牺牲，作为因公牺牲军人遗属，国家应当发给该在乡复员军人定期抚恤金，用以代牺牲军人尽到赡养义务。这两种身份、两种待遇之间，本身并不矛盾，但按照“多重身份优抚对象只能享受一种抚恤待遇”的规定，使得该在乡复员军人无法得到其应得的待遇，在某种意义上也损害了优抚对象的合法权益。
三、健全和完善优抚对象抚恤补助制度的建议
针对当前优抚对象抚恤补助制度中存在的问题和不足，我们进行了深入调研，结合工作实际，谈几点建议和观点：
一是加快推进“三属”定期抚恤标准的城乡一体化。随着各地城镇化建设的发展，实行户籍制度改革，推进城乡一体化进程是必然趋势，这就要求在制定优抚对象抚恤补助制度上要把握住统筹城乡的大趋势，坚持城乡一体、同类对象同等待遇的原则，推进“三属”定期抚恤制度的城乡一体化。
在建立城乡统一的“三属”定期抚恤金标准上，我们建议应以城镇居民生活水平作参考。原因是，烈士、因公牺牲军人、病故军人都是为保卫祖国和社会主义建设、国防建设做出积极贡献的可敬可爱之人，国家应该代其照顾好他的家人，代为履行好烈士和军人生前的赡养、抚养义务。况且按照《军人抚恤优待条例》规定，符合享受定期抚恤金条件的“三属”一般均为无劳动能力、无生活费来源的死者父母、配偶或者未成年的子女和兄弟姐妹，这些人的生活本身就很困难，需要依靠国家的定期抚恤金去生存，因此，国家对符合享受定期抚恤金条件的“三属”应该给予特殊的优待。
在“三属”定期抚恤金发放原则上，由于各省份、各地区经济状况不同，居民平均生活水平不一，建议采取以中央财政负担为主，地方财政为辅，各级财政分级负担的原则，由国家制定一个城乡统一的定期抚恤金测算基数和测算比例，地方各级财政按照这一比例测算当地定期抚恤金标准。具体来讲，我们认为，中央财政在测算定期抚恤金标准时，应以全国城镇居民人均可支配收入为基数，烈属按80%、因公牺牲军人遗属按70%、病故军人遗属按60%的比例测算，使定期抚恤金标准基本能达到全国城镇居民人均消费性支出水平。地方各级财政再根据当地城镇居民人均可支配收入的统计数据，按照同样比例测算确定当地定期抚恤金标准。当中央财政下拨的定期抚恤金超过当地测算标准时，以中央财政的标准发放，当中央财政下拨的定期抚恤金达不到当地测算标准时，由当地财政予以补足，以保证“三属”的生活水平不低于当地居民平均生活水平。
二是健全完善各类优抚对象抚恤补助标准体系。对优抚对象的抚恤优待，不同于对普通困难群众的生活补助。国家对困难群众给予的最低生活保障，是一种解困型、福利型的普惠制保障，但对作为共和国功臣的优抚对象而言，优抚保障是国家对其为党和国家做出特殊贡献的一种优待和“回报”，应该是在“普惠”基础上的“优待”。但是现行优抚对象抚恤补助标准偏低，仍然没有脱离开传统的解困型保障水平，与让优抚对象共享改革开放伟大成果的目标还有相当的差距。
党的十八大提出，“到2020年要实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”，“实现全面建成小康社会的宏伟目标”。国家综合实力的快速增长和人民生活水平的持续提高，为我们优抚保障工作带来了前所未有的发展机遇。因此，在优抚对象抚恤补助制度上，一定要适应国家经济社会发展形势，坚持贡献待遇对等、普惠优待共享的原则，健全和完善抚恤补助自然增长机制，不断提高优抚保障标准，使优抚对象权益得到更好的保障。
当务之急是要建立一个具体、明确的优抚对象抚恤补助标准体系，在实现普惠制生活保障的基础上，依据各类优抚对象对党和国家贡献大小给予相应的优惠待遇。具体来讲，首先要确定一个“基本保障型”补助的衡量标准。享受抚恤补助的优抚对象大多为生活在农村或城镇无工作单位人员，基本没有收入来源或者收入水平偏低，因此，为保障他们基本生活，建议以全国平均最低工资为基准，确定优抚对象抚恤补助的基础标准，也就是最低标准。其次，根据各类优抚对象贡献大小确定一个“优待型”补助的衡量标准。在普遍享受“基本保障型”补助标准的基础上，针对残疾军人、复员军人、退伍军人、“三属”等不同类型优抚对象的贡献大小，以城镇居民人均可支配收入为基数设定一定比例，确定各类优抚对象应该享有的“优待型”补助标准。最后，将“基本保障型”和“优待型”补助相加就是该类优抚对象最终抚恤补助标准，从而切实保障各类优抚对象生活水平不低于社会平均生活水平。
三是切实保证多重身份优抚对象合法权益。目前，根据优抚对象的参军时间、执行任务、身体状况、身份类别等因素，国家确定享受抚恤补助待遇的优抚对象达到19类之多。如何保证多重身份优抚对象能够按其贡献得到应有待遇，使其合法权益不受到损害，是健全和完善优抚保障政策需要加以研究和解决的重要内容。
我们认为，多重身份优抚对象享受多种抚恤待遇并不是将各类待遇简单的累加，而是要结合各类抚恤待遇的性质对其多重身份进行具体问题具体分析。首先，“基本保障型”抚恤待遇是对优抚对象本人基本生活的保障，不论有几种身份只能享受一次。其次，对“优待型”抚恤待遇可以根据其保障性质的不同，有条件地享受多种待遇。
具体来讲，可以同时享受多种“优待型”抚恤标准的有以下几种类型：
1.残疾抚恤金可以和其它相关抚恤同时享受。由于残疾抚恤金是针对残疾军人身体致残给予的补偿，而“三红”、在乡复员军人、参战参试退役军人的抚恤待遇是对其为党和国家做出贡献的优待，因此，上述复员退伍军人同时也是残疾军人的可以同时享受双重待遇。
2.参战、参试（含铀矿开采）退役人员生活补助可以同时享受。对既是参战人员又是参加核试验人员的优抚对象，由于两者抚恤性质不同，可以同时享受相应的抚恤待遇。
3.年满60周岁农村籍老义务兵生活补助可以和其它相关抚恤同时享受。老年义务兵生活补助是对步入老年且生活困难的退役士兵的生活补助，因此，残疾军人、带病回乡退伍军人、参战参试退役人员符合享受老年义务兵生活补助发放条件的可以同时享受。
4.“三属”抚恤待遇与其它复员退伍军人的抚恤待遇可以同时享受。由于“三属”抚恤与其它复员退伍军人抚恤的性质不同，因此，残疾军人及各类复员退伍军人同时又符合“三属”定期抚恤金发放条件的可以同时享受。
5.年满60周岁烈士子女抚恤待遇与其它复员退伍军人抚恤待遇可以同时享受。由于烈士子女抚恤待遇与其它复员退伍军人抚恤性质不同，因此，残疾军人及各类复员退伍军人同时又符合烈士子女生活补助发放条件的可以同时享受。
四是完善老年烈士子女补助政策。民政部、财政部《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》（民发[2012]27号）规定，“部分烈士子女是指居住在农村和城镇无工作单位、18周岁之前没有享受过定期抚恤金待遇且年满60周岁的烈士子女”。在这一规定中，将“18周岁之前没有享受过定期抚恤金待遇”作为必要条件，我们认为不妥。原因是给未满18周岁烈士子女发放定期抚恤金，是国家代为履行烈士生前应尽的抚养义务，烈士子女满18周岁后就不再发放定期抚恤金，而对年满60周岁烈士子女发放的补助，是对步入老年且生活困难的烈士子女给予的生活补助，两者不存在重复享受待遇问题。因此，规定“18周岁之前没有享受过定期抚恤金待遇”这一必要条件没有理论依据。但是对“因残疾无生活来源”而一直享受定期抚恤金的老年烈士子女，则不应再发放老年烈士子女生活补助。
